但是不受节制的权力必然会损害公民的权利，军事权力的行使亦不例外。

有学者指出：一个发展中的国家，决定土地使用的权力最重要。但实际上，政府的建设性支出资金依然一直保持着持续、高速增长的态势，遭遇金融危机之后此种财政投资的规模扩张更加迅猛。

[7]如此看来，我国财政转移支付制度之规范化、法制化的障碍究竟何在？地方政府在获取了地税收入和巨额土地收益之后，为何还会背负日益严重的债务呢？笔者认为，地方巨额负债以及土地财政之滋生，全部归咎于分税制或许确有不妥，其实质性原因在于中国宪法文本所确立的国家目标规定，以及与之相关联的赶超型战略。中国的情况，是在同层的地区互相竞争，而因为县的经济权力最大，这层的竞争最激烈。具体而言，地方土地财政之于公民基本权利的影响主要表现在如下几个方面： 第一，土地财政之于公民的财产权等自由权。但是，有些地区在地方各级政府之间的纵向财力分配方面还存在明显不合理因素，在税种划分、税收返还操作办法等方面还存在一些问题，为进一步完善分税制财政体制，提出以下指导性意见：为了保证分税制财政体制框架的完整性，各地区要参照中央对省级分税制模式，结合本地区的实际情况，将分税制体制落实到市、县级，有条件的地区可落实到乡级。因此，在当前地方财政管理模式尚未有效转型的条件下，保障性安居工程建设的实际效果实难以预料。

地方政府之间在争取更多财政收入的动机之下所展开的激烈竞争，不仅盘活了土地等国有资源并提高了资源使用效率，更使中国已有的比较优势得到了前所未有的充分发掘。参见刘尚希、于国安主编：《地方政府或有负债：隐匿的财政风险》，中国财政经济出版社2002年版，第4—19页。早在1783年葡萄牙颁布的《王室制诰》中，澳门一切必要的权力都被授予澳门总督，以便澳门总督担当澳门地区政治生活的主要角色，并规定澳门议事会在作出任何决定前须预先咨询总督，总督有权否决议事会的决议。

邓小平曾对一国两制理论在解决国家统一问题上的必要性作出专门论述：根据香港和台湾的历史和实际情况，不保证香港和台湾继续实行资本主义制度，就不能保持它们的繁荣和稳定，也不能和平解决祖国统一问题。直到1985年，香港立法局才第一次直接选举议员。[6]萧蔚云：《行政长官制是单一制下新的澳门特别行政区地方政权形式》，载骆伟建等主编：《澳门人文社会科学研究文选》（基本法卷），社会科学文献出版社2009年版，第222页。[18]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第30页。

这两大支柱推动特别行政区理论自我发展出了主权-治理，作为其主要分析框架：主权是为维护国家统一所需的范畴，特别行政区的高度自治权需在主权框架内运行、在根本上来源于主权的授权。政策话语的这一表述方法，成为从政策角度论证特别行政区制度是基本政治制度的依据之一。

特别行政区制度从理论构想变为现实，意味着特别行政区制度在港澳地区已经完成了实现国家统一和保证平稳回归的历史任务。邓小平同志指出：爱国者的标准是，尊重自己的民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。独立且自洽的理论，需要有明确的问题意识、有别于其他理论体系的核心范畴和分析框架。其二，符合香港和澳门的法治传统，能够更加突出地强调特别行政区制度的法律属性，尤其是其宪法属性，有利于培养和提高港澳社会和民众对特别行政区制度的制度认同。

（一）特别行政区：方式、理论和制度的有机统一 一国两制之两制在原初意义上主要是指意识形态色彩浓厚的社会主义制度和资本主义制度。特别行政区的行政长官基本承继了总督在管治当局中的地位和作用，其与立法会的关系与殖民地时期总督与代议机关的关系大体相同。作为一种理论构想，一国两制需要通过一定的方法加以实践，特别行政区就是一国两制理论的实践方法：将香港、澳门等特别地区规定为特别行政区，并由全国人大通过法律规定特别行政区实行与大陆不同的社会制度，从而将一国两制理论以特别行政区的方式转变为实践。中英谈判和中葡谈判完成后，特别行政区制度被明确载入《中英联合声明》和《中葡联合声明》，成为特别地区未来回归的主要形式和回归后的制度安排。

根据特别行政区理论主权-治理的分析框架，对于宪制性制度的地位有着两点理解。特别行政区的行政主导制延续了港澳传统政制中总督主导制的特点。

从法理层面将特别行政区制度定位为宪制性制度，有着三点重要意义：其一，宪制性制度的提法，是基本政治制度的定位在法理上的体现，明确了特别行政区制度在我国法律制度体系中的重要地位，更加全面地描述了特别行政区制度在我国国家管理体制中的地位。[10]1826年后，澳门总督在澳门的大部分宪制性文件中，都具有委任澳门代议机关（名称先后为政务委员会、立法委员会、立法会等）一定数量代表（委员、议员）的权力。

邓小平同志曾指出：我们不赞同……‘完全自治的提法。我国宪法第31条规定，国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。（二）特别行政区制度：对港澳传统政制的尊重与延续 特别行政区制度尽管是由地处内地的中央政府制定的宪法和基本法型塑，但其具体内容则主要源于港澳地区的制度形态与实践，因而体现了对港澳传统政制的尊重与延续。[12]在保留原有法律的同时，港澳两个特别行政区都大量保留了外籍人士担任各级法院法官，都允许立法会可以有一定比例的非中国籍议员，澳门还保持了19世纪以来形成的社团政治特点。  四、结语 特别行政区制度是一个为不断因应现实需求而成长的制度有机体，其基本政治制度和宪制性制度的地位在实践中不断获得强化，而在维护国家统一和推动特别行政区治理转向方面的作用也逐渐加强。最后，特别行政区制度以宪制性制度的地位，借助港澳地区民众的法治信仰，构建港澳地区民众对于一国两制的制度认同，也有助于强化港澳地区政治稳定的心理基础。

  二、特别行政区制度的地位 方式、理论和制度三位一体的特别行政区，与中国特色社会主义的道路、理论和制度相衔接，特别行政区制度构成中国特色社会主义制度的重要组成部分。高度自治权来源于国家主权的授权，是国家主权统一而治权相对分离的产物。

第二，促进内地与港澳地区的社会融合。[16]根据多数学者的整理，基本政治制度的特征主要有宪法地位、历史传统、政治影响力、涵盖的人口与地域、国家政治发展需要等。

维护国家统一和保障特别行政区的高度自治权是特别行政区存续的两大支柱。考虑到法律已经成为调整中央与特别行政区关系以及特别行政区内部治理的主要工具，因此特别行政区制度的地位问题不仅需在政治层面讨论，而且还有必要在法理层面加以讨论。

香港和澳门两个特别行政区的基本法及其附件都规定，特别行政区应当按照循序渐进的原则，推进行政长官和立法会普选。港澳回归后，特别行政区制度在香港和澳门的成功实践，对于完善中国内地治理也发挥着积极的推动作用。[4]吴邦国：《在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话》，载《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》，澳门理工学院2010年版，第235页。特别行政区制度也基本延续了港澳地区政治和法律的主要特点和社会权力结构，保证了港澳地区的稳定。

宪制性制度的概念重在概括和描述一项制度的功能与作用，并不涉及制度创设主体和制度适用对象的权力来源问题。宪制性制度，是指在一国政治生活中具有宪法地位，对国家权力分配或公民基本权利保障发挥根本性作用的制度。

其二，特别行政区制度并不是独立存在的，而是必须以全国人大的决议作为存在依据，以全国人大制定并由全国人常委会解释的基本法为运行依据，因而体现出对于人民代表大会制度的依附性。基本法则对中央与特别行政区关系和特别行政区的具体制度进行了详细规定，构成特别行政区的宪制性法律。

[14]周叶中：《论一国两制的理论定位》，载《一国两制研究》2013年第1期。各方在香港、澳门回归前的过渡时期，都有着各自的利益诉求，殖民当局尤其希望能够在回归后保持对香港或澳门的影响力。

港澳回归后产生的政制改革、区域合作、国家认同等问题，都是植根于港澳地区特殊历史社会环境的具体问题，一国两制理论固然能够提供宏观的理论指导，但解决这些问题还需要更加具体和有针对性的理论。根据基本法的规定和实践，特别行政区形成了以行政主导制为核心的政治体制。本文对于特别行政区制度的地位与作用提出了粗浅的分析框架，至于特别行政区制度发挥作用的具体制度安排和发展方向，将另文叙述。面对香港形形色色危害国家统一的政治观点，特别行政区制度发挥维护国家统一的作用就显得尤为重要。

基本政治制度和宪制性制度的定位，将特别行政区制度构造成为一个具有丰富内涵的制度框架，而不再是为解决特定历史问题而设立的个体性制度。特别行政区理论形成了以解决港澳实践困境为问题意识、以高度自治权为核心范畴、以主权-治理为主要分析框架的理论体系，具有独立的理论地位。

一国两制理论的核心思想在于允许特别地区实行与大陆（内地）不同的资本主义制度和生活方式，通过保持特别地区的社会制度，消除特别地区民众的疑虑，以实现国家主权和领土的统一。在中英、中葡谈判尚未完成之前，特别行政区是中央政府实现国家统一的理论构想之一，因而是特别行政区制度的构想时期。

[18]尽管邓小平同志的谈话是针对台湾问题的，但同样也适用于香港问题，包括完全自治在内的各种政治观点，对于国家统一都造成了潜在危害但是，这些被抽象出来的特征与标准，同样可以适用于选举制度、军事制度等其他制度，因而并不能体现出特别行政区制度自身的特点。

(责任编辑：周成龙)